2023年3月，联合国纽约总部爆发出雷鸣般的掌声。历经近20年的艰难谈判，《公海条约》最终获得通过。

　　该条约全称是《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性协定》（Biodiversity Beyond National Jurisdiction，简称BBNJ协定），旨在保护公海生物多样性、海洋资源以及特有物种，并推动惠益共享。公海占全球海洋面积三分之二、不受任何国家管辖。

　　现时超过60个国家已经完成条约的国内批准程序（即各国正式同意接受条约约束），达到生效所要求的门槛。条约将于明年1月17日正式生效。

　　活动人士原本希望，60国批准的门槛能在今年6月于尼斯召开的联合国海洋大会上达成。虽然未能如愿，但是会议期间多国相继完成国内批准程序，使批准国数量达到了50个。60国的门槛最终于9月19日达成。由40多个非政府组织组成的保护组织网络“公海联盟”（High Seas Alliance）的主管丽贝卡·哈伯德（Rebecca Hubbard）表示，“这个历史性的一刻，是经过多国政府和不同持分者多年来的努力和外交工作所得的成果“。她又说：”达成60国批准的门槛不是终点，而是起点。“

　　图中深蓝域为公海，约覆盖地球表面的43%和全球海洋面积的 64%。公海起始于沿海国家的专属经济区（exclusive economic zones，简称EEZ）之外。专属经济区是沿海国家对其海域及海床拥有管辖权，并享有资源专属开发权的海域，范围最远可延伸至距离海岸 200 海里（nautical miles，简写为nm），或至与其他国家的海上边界为止。沿海国家还可将其对海床资源的开发权延伸至大陆架外缘，但这一权利不适用于水体本身。地图数据来源：Marine Regions；制图：Diego Cobos/ 对话地球

　　公海是不受任何国家管辖的海域，虽然有时也被称为“法外之地”，但实际上已有约20个国际机构管理着公海的不同区域，每个机构都有其独立的管辖范围。

　　公海是地球上最大的生物多样性宝库之一，深海珊瑚和巨型管虫等各种物种均栖息于此。公海还在气候系统中发挥着至关重要的作用，不断吸收并储存大气中的二氧化碳。然而，公海正面临着日益严峻的压力：气候变化、工业化捕捞、污染、航运流量增加以及（潜在的）深海采矿活动。

　　公海占全球海洋体积的约 90%。尽管其中大部分仍未被探索，但人们常说，海洋构成了地球95% 的生物圈。一些科学家估计，海洋中可能存在 超过200 万种海洋物种，其中仅约10%已被科学描述。海洋通过浮游植物的光合作用，产生了地球上一半的氧气。在这一过程中，浮游植物会吸收大气中的二氧化碳（CO₂），并将其转化为有机碳。部分碳会在浮游植物死亡并沉降至海底时留存在海洋中，或在其被海洋动物摄食、进入食物网后，继续以生物碳的形式存在。自 20 世纪 80 年代以来，由于人类活动导致大气中二氧化碳浓度上升，海洋吸收了约20%–30%的额外二氧化碳。这一过程正在提高海水的酸度，使牡蛎、珊瑚等依赖钙化过程生存的生物更难存活，并可能对整个海洋生态系统造成影响。制图：Diego Cobos/ 对话地球

　　为了更好地保护公海，《公海条约》引入了一套比长期生效的《联合国海洋法公约》（UN Convention on the Law of the Sea，简称Unclos）更具协调性的治理机制和保护工具。

　　加拿大不列颠哥伦比亚大学海洋经济学家拉希德·苏迈拉（Rashid Sumaila）表示：“我认为国际社会已经意识到必须采取行动。制定Unclos的时候，人类活动主要集中在近海，但随着沿海资源枯竭，人类会去哪里？我们突然意识到，公海同样面临危机。”

　　斯德哥尔摩韧性中心（Stockholm Resilience Center）副教授罗伯特·布拉西亚克（Robert Blasiak）称，若没有这项条约，公海上就缺乏建立保护区的机制。此外，公海还缺少动植物及微生物资源的惠益共享体系，以及开展环境影响评估的规则，在技术转移和能力建设方面也存在巨大缺口。

　　随着渔业船队的工业化发展，自20世纪50年代以来，公海渔获量增长了400%以上。这一趋势对金枪鱼、鱿鱼、鲭鱼等以公海为主要捕捞区域的物种造成了显著影响。2010 年对 48 个公海鱼类种群的分析显示，其中67%已处于“资源枯竭或被过度捕捞”状态。气候变化和污染进一步加剧了公海生态系统的压力。海洋吸收了人类活动引发的全球变暖所产生的90% 以上多余热量，不断升高的海水温度正在破坏海洋生态系统。与此同时，每年约有1100 万吨塑料垃圾进入海洋，对海洋环境造成持续损害。目前，从北极海域到马里亚纳海沟的深海区域，所有已被研究的海域都发现了塑料污染的痕迹，无一例外。制图：Diego Cobos/ 对话地球

　　这项条约将在足够数量的国家完成批准程序的120天后正式生效。首届缔约方大会（Conference of the Parties，简称COP）也必须在一年内召开，部分团体正积极推动在条约实施初期每年召开一次COP的机制。

　　此外，条约秘书处的筹建及选址工作也将同步推进。中国、智利和比利时均提出愿意作为秘书处东道国。

　　“公海联盟”的亚洲区域协调主任里扎·萨克拉-德胡科斯（Rizza Sacra-Dejucos）说：“条约真正实施前，仍然有很多架构和程序等条约细节需要讨论。”

　　条约将设立一个科学技术机构，负责受理各国提交的海洋保护区提案，在特定海域禁止某些活动（如捕捞）。该机构将综合评估各国政府、科研人员、非政府组织以及企业反馈的意见，对提案进行审议，并向缔约方大会提供专业建议。COP成员国代表将对提案进行表决，即使未达成一致，只要获得四分之三国家支持，就可设立新的保护区。

　　一些非政府组织已经开始推动建立公海保护区，如南太平洋的纳斯卡海脊（Nazca Ridges）区域。目前还不清楚是设立一个统一的中央管理机构，还是由各保护区单独设立管理团队，但拟建海洋保护区附近的国家预计会承担起更多管理和监测的责任。

　　在公海划设海洋保护区的机制是《公海条约》的核心内容之一。目前，仅约1% 的公海区域通过实施海洋保护区（marine protected areas ，简称MPA）获得全面或高度保护，基本禁止任何资源开发活动，仅允许有限的科研用途。这1% 来自两个海洋保护区，且均位于南极海域。在南极以外的公海区域，公海联盟（High Seas Alliance） 和皮尤基金会（Pew） 等非盈利组织，正积极推动条约生效后优先纳入保护的关键区域。本图整合了上述两家机构提出的优先保护区域建议。数据来源：Marine Regions,MPA Atlas,Pew,Marine Conservation Institute；制图：Diego Cobos/对话地球

　　条约本身并不设立制裁机制，而是基于各国将自觉支持海洋保护区的假设。哈伯德表示，“一个国家签署了该条约，就是承诺不会做出任何有损条约目标的事情，这意味着签署国将遵守海洋保护区规定。” 已签署但尚未批准该条约的国家不受法律约束，这意味着它们可能无视海洋保护区规定。“但这就违背了签署条约的初衷。”哈伯德说。

　　各缔约国也有权选择退出。例如，在讨论设立某个海洋保护区时，任何已经批准条约的缔约国可基于三项理由之一提出异议。若保护区最终仍得以设立，则该决定对反对国不具法律约束力。三项可提出异议的理由包括：设立保护区的决定与条约相悖；对反对国构成“不正当歧视”；以及反对国虽“尽一切合理努力”，但仍无法履行该决定。

　　条约规定，各国应共享公海发现的“海洋遗传资源”，包括海洋中的动物、植物及其他生物体，这些资源可能成为科研对象或者被企业开发利用，但渔业资源基本不在共享范畴内。

　　条约的设想是，任何国家采集了海洋遗传资源，都必须向其他国家通报采集内容。若这些资源（某种植物或细菌）带来了经济收益，富裕国家需向一个共享基金缴纳相应费用，用于支持欠发达国家的相关研究和人员培训。条约还鼓励共享科学信息、研究成果以及设备技术。从事海洋遗传资源相关工作的布拉西亚克称，这一点“在过往的协议中一直被忽视”。

　　资源收益的具体分配机制仍有待确定。一个方案是将所有收益汇入由条约机构管理的公共基金，用于支持发展中国家的科研能力和人员培训，同时进一步支持海洋保护工作。

　　为保障条约运作，所有缔约方都需要缴纳经费，发达国家可能承担更高比例。条约还将设立一个由发达国家自愿出资的基金，用于提升发展中国家的能力建设，包括科学知识和技术水平，确保其能充分参与条约相关事务。

　　目前尚未解决的一大难题是，《公海条约》该如何与现有的国际机构协同工作，例如，监管深海采矿的国际海底管理局（International Seabed Authority ，简称ISA），以及负责管理部分公海渔业活动的区域渔业管理组织（Regional Fisheries Management Organisations）。

　　公海联盟欧洲区域协调员娜塔丽·雷伊（Nathalie Rey）表示：“条约谈判基于一个共识，那就是公海已有若干管辖机构。然而，这些机构各自为政，条约的目标之一就是加强现有机构之间的协调合作，可难点在于如何将这一目标付诸实践。”

　　一个令人担忧的问题是，包括ISA在内的其他机构将如何与条约的环境影响评估规则协同运作。环境影响评估是一套正式的评估程序，用于分析深海采矿等拟议活动对海洋可能产生的影响。

　　ISA仍在制定其深海采矿的监管规则和标准。鉴于许多国家同时《公海条约》和Unclos（ISA为其下属机构）的缔约方，因此必须谨慎推进这项工作。“同时加入这两项条约的缔约方需要在ISA的框架内协调合作，确保环境影响评估与《公海条约》的规定保持一致，”雷伊解释说。

　　大多数参与深海采矿的国家都是ISA成员国（唯一的例外是美国）。因此，即便这些国家未签署《公海条约》，也仍需遵守ISA的相关规定。有人担心，若ISA和《公海条约》的规则不一致，可能导致公海保护体系出现漏洞。

　　保护占全球海洋面积约三分之二的公海，需要强大的政治意愿。若主要国家不签署这项条约，那么其效力恐怕会大打折扣。

　　截至9月19日，已经有143个国家签署了该条约，表示支持，但在完成国内批准程序前，这些国家尚不受其约束。签署国包括中国、英国、印度等重要海洋国家，以及多个欧盟和太平洋岛国。非政府组织自然资源保护委员会国际海洋项目主任丽莎·斯皮尔（Lisa Speer）说，“只有批准了条约的国家才受制于条约的条款，这是为何达成全球各国批约是那么重要。”

　　帕劳于2024年1月率先批准条约，智利也紧随其后于2月批准，随后，牙买加、印尼、西班牙、毛里塔尼亚等沿海国家，以及马拉维和匈牙利等内陆国家也陆续批准。美国虽签署了该协议，但批准前景渺茫，俄罗斯则尚未签署。

　　挪威海洋法中心（Norwegian Centre for the Law of the Sea）主任维托·德卢西亚（Vito De Lucia）说：“如果俄罗斯这个关键国家不签署BBNJ，那就意味着一个重要行为体将不受条约约束，这势必会极大地削弱条约的潜在效力。”

　　主权争议海域也是一个难点。“该条约在无争议海域更能直接发挥作用。”德卢西亚承认。

　　布拉西亚克说：“如果能在2030年前，通过该协定设立首批公海海洋保护区，那将是一项巨大的成就。”

　　苏迈拉笑道：“我曾经开玩笑说，等到公海全面禁渔那天，我就退休。或许条约生效之时也是我功成身退之际！”

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